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Elaboración de los planes

Planificar es un trabajo difícil. El principio de racionalidad debe presidir el resultado, pero este debe ser un fruto pluridisciplinar (arquitectos, ingenieros, ecólogos, sociólogos, demógrafos

Actualizado 10/08/2006 - 10:29:27
Planificar es un trabajo difícil. El principio de racionalidad debe presidir el resultado, pero este debe ser un fruto pluridisciplinar (arquitectos, ingenieros, ecólogos, sociólogos, demógrafos, geógrafos, economistas, juristas). El Derecho tiene que ser la quilla de la nave. La euforia planificadora concibió el plan como un instrumento de antiazar, sin embargo la realidad demostró que todos los planes se incumplen porque no existe un método de previsión que supere el ritmo vital histórico de los cambios físicos, económicos, políticos e ideológicos. En la Sevilla de los años sesenta la riada ocasionada por el arroyo Tamarguillo derogó de facto el plan de ordenación urbana recién aprobado. La sequía, el incremento del turismo y de la emigración, la evolución de los instrumentos financieros, las nuevas tecnologías del transporte o de la producción de energía, el freno de la emancipación de los jóvenes, las nuevas formas de ocio, las transformaciones de la estructura familiar, la huida de la ciudad o del campo, la celebración de eventos internacionales...: cualquiera de estos factores puede obligar a modificar o revisar los planes territoriales en ciclos cortos.
Es importante, sin embargo, no concebir el planeamiento como una normativa coyuntural. Aunque deben estar muy atendidos los conflictos de intereses en presencia, los planes no pueden convertirse en un arsenal arbitrario de recetas urbanísticas a la medida de los protagonistas más poderosos. La delimitación de la función social de la propiedad debe realizarse «de acuerdo con las leyes» (art. 33.2) y no según la mayoría política que forme la voluntad administrativa, ya sea municipal, autonómica o estatal. Los planes no pueden ser leyes materiales impuestas abusivamente por el voluntarismo político. La Constitución (art. 9.3) garantiza en todo caso «la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos». Sin embargo, el impacto de los intereses subjetivos en la elaboración de los planes puede ser patológico por causas diversas: el vacío o debilitamiento de las leyes reguladoras que se convierten en cheques en blanco para las Administraciones competentes; el exceso de discrecionalidad administrativa que encubra verdadera arbitrariedad; la influencia de titulares de bienes o empresas privadas en complicidad con las autoridades administrativas o grupos políticos en la aplicación desviada de la norma constitucional que establece que «la comunidad participará de las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos» (art. 47 de la Constitución).
La regulación carencial de las Haciendas Locales, y las apetencias patrimoniales y exactivas de todas las Haciendas abren poros en la gestión administrativa de la planificación, que la pueden llevar desde los excesos hasta la corrupción mediante la desviación de poder. El procedimiento de elaboración de los planes puede condicionar los resultados si se propicia un desequilibrio entre la participación de los interesados cualificados, la participación de los ciudadanos y los excesos de la discrecionalidad administrativa.
La participación de los interesados cualificados por ser titulares de bienes o de empresas cuenta con instrumentos de primacía, especialmente los convenios, sobretodo los de planeamiento. Los convenios urbanísticos se han prodigado, primero al amparo de las normas generales de contratación y, más recientemente, con regulación específica más permisiva aunque siempre insuficiente. Sutiles diferenciaciones en las modalidades de relaciones paccionadas (concertaciones previas, permutas atípicas) se unen a los convenios en sentido estricto para incrementar la libertad de la gestión administrativa con riesgo constante de incurrir en la huida o, a veces, fuga, del Derecho Administrativo, e incluso simplemente del Derecho.
Los incumplimientos de los convenios engendran situaciones muy conflictivas sobretodo cuando ya se habían anticipado prestaciones formalizadas u ocultas. La práctica de los convenios puede ser útil para agilizar la elaboración de los planes, pero la garantía de que estén al "servicio objetivo de los intereses generales" (art. 103 de la Constitución) exige la imposición de un sistema de controles previos, concomitantes y posteriores con atenta incorporación de las necesarias vías de información de la comunidad.
La participación de los ciudadanos no supera, en muchos casos, los modestos niveles de un "ius murmurandi" (en la expresión clásica de Santi Romano). Si se anuncian las informaciones públicas durante los meses de vacaciones generalizadas -señaladamente en agosto- pueden encontrarse los vecinos a su vuelta con la sorpresa de que ya terminaron los plazos. Además es insuficiente el método del anuncio en boletines y periódicos convocando a la participación pública. Ante la potencia de la actuación planificadora administrativa parece necesario volver a convocar reuniones ciudadanas de información y ofrecer asistencia a los interesados para obtener un conocimiento divulgado del lenguaje, frecuentemente esotérico, de los documentos técnicos.
Los trámites de información pública, en fin, no pueden concebirse como requisitos formales a justificar, sino como fases sustantivas de legitimación de una planificación democrática. Por consiguiente, las decisiones sobre las sugerencias. alternativas y alegaciones de los ciudadanos deben estar motivadas.
Finalmente, la discrecionalidad administrativa debe ser fiel a los principios de legalidad, proporcionalidad, racionalidad y superar el balance costo-ventaja cuando las leyes ofrezcan escasas pautas de juridicidad.
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